Intervention de Jean-Pierre Chevènement au Sénat sur la loi organique relative à la « règle d’or », lundi 29 octobre 2012.

Début octobre, le Parlement devrait être saisi du projet de ratification du traité budgétaire européen signé par Nicolas Sarkozy, qui donne lieu à un vif débat politique. Ce traité, négocié en pleine crise de l’euro, pose le principe d’un retour à l’équilibre des finances publiques des Etats de l’euro et impose des trajectoires contraignantes de redressement. Partisans et adversaires du traité s’affrontent sur les effets bénéfiques ou non des dispositions retenues pour la croissance et sur l’abandon ou pas de souveraineté au profit de Bruxelles. Explications en six questions.

Eclairage :  Comment le traité budgétaire va s’appliquer en France

• D’où vient le traité ?

Pourquoi le pacte budgétaire, ou TSCG, pour traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire ? Il s’agissait de répondre à une double demande de l’Allemagne et de la Banque centrale européenne (BCE). La chancelière allemande, Angela Merkel, a toujours conditionné l’aide aux pays en difficulté à de nouveaux progrès en matière de contrôle des choix budgétaires des Etats de l’euro. De son côté, Mario Draghi, le président de la BCE, avait appelé, fin 2011, à la mise en place d’un « pacte budgétaire », en laissant entendre qu’une telle démarche inciterait l’institut d’émission à agir davantage pour stabiliser l’union monétaire.

De manière générale, le nouveau traité vient surtout compléter les règles déjà en vigueur, un arsenal renforcé au fil de la crise des dettes souveraines. Traité ou pas, le cadre le plus contraignant reste le pacte de stabilité et de croissance, en vigueur depuis la création de l’union monétaire, en 1997. Assoupli en 2005 à l’initiative des Français et des Allemands, il a été durci en 2011, toujours à la demande de M^me Merkel.

C’est sur cette base que la Commission européenne et le conseil des ministres des finances (Ecofin) peuvent d’ores et déjà surveiller la politique budgétaire des Etats de l’Union européenne. Avec un double objectif : plafonner les déficits publics à 3 % du produit intérieur brut (PIB) et l’endettement à 60 % du PIB.

Lors de la dernière refonte de ce pacte, les sanctions pour déficit excessif persistant ont été renforcées. Un « semestre européen » a été mis en place, qui permet à la Commission de donner son avis sur les projets de budget avant leur adoption par les parlements nationaux. Chaque gouvernement doit présenter son projet de loi de finances avant le 15 octobre.

• Quelle « règle d’or » ?

L’article 3 du TSCG indique que les Etats ne doivent pas dépasser un déficit structurel – soit le déficit public hors effets du cycle économique – de 0,5 % du PIB. Cette nouvelle règle, qu’on appelle communément la « règle d’or », doit prendre effet dans le droit national, au plus tard un an après l’entrée en vigueur du traité. Ce, « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon », précise le traité.

Nicolas Sarkozy et François Fillon étaient partisans de faire figurer dans la Constitution le principe d’une loi-cadre de programmation pluriannuelle des finances publiques. François Hollande, après son élection, a saisi le Conseil constitutionnel de la question de savoir si l’autorisation de ratifier le TSCG devait être précédée d’une révision de la Constitution. Celui-ci a estimé que le traité ne comportait pas de clause contraire à la Constitution, permettant ainsi au chef de l’Etat de proposer dans une simple loi organique la transposition en droit national des procédures de surveillance réclamées par le TSCG.

• Quelle ratification en France et en Europe ?

Le projet de loi de ratification du TSCG ainsi que le projet de loi organique sur le pilotage des finances publiques, qui doivent être présentés mercredi 19 septembre en conseil des ministres, devraient venir en discussion à l’Assemblée nationale à partir du 2 octobre. L’examen de ces deux textes sera précédé d’une déclaration préalable du gouvernement sur les « nouvelles perspectives européennes ».

Selon nos informations, cette déclaration préalable ne devrait pas être suivie d’un vote. Les deux projets de loi doivent être adoptés dans les deux chambres. Le projet de loi organique sera obligatoirement transmis au Conseil constitutionnel, qui jugera de sa conformité à la Constitution. S’il le valide, la procédure de ratification sera achevée en France.

A ce jour, treize Etats sur vingt-cinq signataires ont ratifié le traité, dont neuf dans la zone euro. Il suffit que douze Etats sur les dix-sept de la zone euro aient ratifié le texte pour qu’il entre en vigueur au 1^er janvier 2013. L’Allemagne, l’Espagne, et l’Italie ont conclu, ou presque, la procédure de ratification. Berlin et Madrid ont inscrit dans leur Constitution une règle d’or proche de celle formulée dans le traité budgétaire, à la demande de M^me Merkel. Rome a l’intention de faire de même, mais les discussions se poursuivent en Italie à ce sujet.

La France se refuse à constitutionnaliser la « règle d’or », mais elle n’est pas le seul Etat sur cette ligne : le Danemark, l’Autriche, ou l’Irlande font de même. Un référendum a été organisé en Irlande, le 31 mai. Le oui l’a emporté. Un argument a beaucoup joué pour convaincre les électeurs irlandais : à la demande de l’Allemagne, il a été convenu que le fonds de secours permanent de la zone euro, opérationnel d’ici à octobre, ne pourra bénéficier qu’aux seuls pays ayant ratifié le traité.

• Une perte de souveraineté ?

Dans sa décision du 9 août, le Conseil constitutionnel a considéré que les stipulations du TSCG « reprennent en les renforçant les dispositions mettant en oeuvre l’engagement des Etats membres de l’Union européenne de coordonner leurs politiques économiques », adoptées dans le cadre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Ces stipulations « ne procèdent pas à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire, et n’autorisent pas de tels transferts, estime-t-il. Pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, celui de respecter ces nouvelles règles ne porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. »

Néanmoins, il n’est pas interdit de se demander si l’introduction de ces règles contraignantes ne comporte pas un risque de porter atteinte à la souveraineté du Parlement. Dès lors que l’équilibre des finances publiques est inscrit dans des dispositions organiques, c’est-à-dire de valeur supérieure aux lois ordinaires dans la hiérarchie des normes, cela ne limite-t-il pas la possibilité des parlementaires – déjà sérieusement encadrée – d’influer sur les politiques budgétaires, au risque de vider le vote des électeurs de son sens ?

• La rigueur imposée ?

Les adversaires du TSCG estiment que ce traité constitue un pas de plus vers une rigueur dépressive économiquement et dévastatrice socialement. Dans la conduite de leur politique économique et budgétaire, les Etats disposeront toutefois de souplesses, certes limitées mais réelles : en cas de circonstances exceptionnelles – une récession sérieuse par exemple –, ils pourront déroger à leur trajectoire de redressement des finances publiques.

Le TSCG donne aussi la possibilité aux Etats, lorsque leur endettement public est sensiblement inférieur à 60 %, d’avoir un déficit structurel relevé au plafond maximum de 1 % du PIB (contre 0, 5 % autrement).

En échange de la non-renégociation du pacte budgétaire, M. Hollande a par ailleurs obtenu un « pacte pour la croissance » qui doit permettre de mobiliser quelque 120 milliards d’euros sur trois ans.

Cette somme représente un peu plus que le montant du budget annuel de l’Union européenne. Elle se décompose comme suit : 55 milliards de fonds structurels redéployés, au profit des régions les moins prospères ; une soixantaine de milliards de prêts supplémentaires de la Banque européenne d’investissement (BEI), grâce à une augmentation de son capital de 10 milliards d’euros, et quelque 5 milliards de project bonds, des obligations destinées à financer des infrastructures.

Seuls les project bonds constituent une véritable nouveauté : ce projet pilote est en train d’être lancé, sous l’égide la BEI, chargée d’identifier les projets susceptibles d’être financés par le biais de cet instrument.

Les différentes idées reprises dans le pacte pour la croissance étaient sur la table avant l’élection de M. Hollande, mais l’insistance de ce dernier a permis de surmonter certains blocages. Ses homologues se sont d’autant plus empressés de répondre à ses vœux, qu’il s’agissait de lui faire renoncer à son projet de « renégociation » du pacte budgétaire.

• Quelles sanctions ?

Lors de la dernière refonte du pacte de stabilité et de croissance, en 2011, les sanctions pour cause de déficit persistant – jamais appliquées avant la crise – ont été renforcées et sont devenues plus automatiques pour les seuls pays de la zone euro. Lorsqu’un Etat présente une situation de déficit excessif, le Conseil peut lui infliger des amendes d’un montant maximal de 0,5 % du PIB.

Par ailleurs, en cas de non-respect de la transposition du TSCG dans le droit national, la Cour de justice européenne, composée de juges non élus, et saisie par l’un des Etats de l’Union, peut infliger des sanctions financières allant jusqu’à 0,1 % du PIB.

LE PLUS. 72% des Français veulent un référendum en vue de la ratification ou non du Traité européen sur la stabilité, la coopération et la gouvernance (TSCG). Ce texte, travaillé avec Angela Merkel, devra être voté par l’Assemblée nationale en septembre. C’est l’issue de ce scrutin qui décidera ou non de la ratification du traité. Marie-Noëlle Lienemann, sénatrice (PS) de Paris et ancienne ministre demande que ce traité soit renégocié.

L’économie française stagne et la zone euro est entrée en récession. La situation économique n’a aucune chance de se redresser notablement au cours des prochains mois. Prendre dans ce contexte des mesures d’austérité supplémentaires pour tenir, coûte que coûte, l’objectif de 3% du PIB de déficit public en 2013 freinerait davantage encore l’activité et pousserait le chômage vers les sommets. Avec au final, d’ailleurs, un déficit plus important que prévu comme le montrent la Grèce, l’Espagne ou l’Italie malgré des efforts considérables. Les réformes récentes de la surveillance budgétaire européenne – «six pack» et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) – sont bâties autour de la notion de déficit structurel. Celle-ci corrige les déficits publics constatés telle ou telle année des effets de la conjoncture à ce moment-là. Quoi qu’on pense par ailleurs de la pertinence de ces réformes, elles fournissent ainsi un argument solide pour ne pas s’engager dans cette politique procyclique : l’objectif des 3% en 2013 doit lui aussi être apprécié en termes de déficit structurel et non de simple déficit constaté. Or, dans le cas de la France, nous atteindrons ce niveau de déficit en 2013 sans qu’il soit besoin de prendre de nouvelles mesures d’austérité cet automne.

Un coup de frein important. Quelle serait l’ampleur du coup de frein à l’activité dû à des mesures d’austérité supplémentaires ? La question est controversée parmi les économistes mais le Fonds monétaire international (FMI)a publié en octobre 2010 une importante étude (1) qui jouit depuis d’une certaine autorité en la matière. Le FMI concluait qu’une restriction budgétaire de 1% du PIB aboutit en moyenne à une baisse de 1% de la demande intérieure au bout de deux ans. Au niveau de la production, l’effet peut cependant être moindre à condition que les exportations se développent parallèlement grâce à une baisse du taux de change et à un dynamisme économique maintenu chez les partenaires commerciaux. Or de telles conditions ne sont guère réunies en France actuellement compte tenu de l’orientation très majoritaire de nos exportations vers la zone euro et du net ralentissement de l’économie des pays émergents. L’autre facteur susceptible de limiter l’impact d’un ajustement budgétaire – une détente monétaire – n’a lui non plus guère de chance d’avoir un effet significatif sur l’économie française vu le bas niveau des taux d’intérêt. Dans le contexte actuel, il y a donc lieu de supposer qu’une restriction budgétaire de l’ordre de 1,5 point entre 2012 et 2013 amènerait, au bas mot, une perte de PIB de 1,2 point et une hausse du chômage de 1 point (300 000 personnes).

La clé du «déficit structurel». Il faut donc absolument éviter de s’engager dans cette voie. Peut-on défendre cette position vis-à-vis des instances européennes sans pour autant remettre en cause les engagements de la France à leur égard ? Oui. La réforme de la coordination budgétaire menée depuis deux ans en Europe est fondée de manière centrale sur la notion de «déficit structurel» (2). Il existe différentes façons de calculer ce déficit qui aboutissent à des résultats notablement divergents. La Commission européenne a la sienne et publie de tels chiffres (3)^{. Les dernières prévisions de la Commission, publiées au printemps 2012 (donc avant le collectif budgétaire voté cet été qui a déjà introduit d’importantes mesures de restriction budgétaires supplémentaires), indiquent que ce déficit structurel passerait l’an prochain sous la barre des 3% en France. La dégradation de la conjoncture intervenue depuis devrait certes creuser les prévisions de déficits courants, mais elle n’a aucune raison de changer la donne sur le plan des déficits structurels. Si on juge l’engagement de faire passer les déficits publics sous la barre des 3% du PIB en 2013 en termes de déficit structurel, conformément à l’esprit des réformes engagées, il n’est donc pas nécessaire de prendre des mesures d’austérité supplémentaires.}

Pas de traitement de faveur. Il ne s’agirait pas, bien entendu, de demander un traitement de faveur pour la France mais bien d’apprécier ainsi l’ensemble des déficits en Europe. Nous serions d’ailleurs loin d’être les seuls à pouvoir, grâce à cela, desserrer un peu l’étau qui étouffe nos économies, ce qui pourrait aider à convaincre certains de nos voisins de l’intérêt d’une telle démarche… Au niveau de l’ensemble de la zone, le déficit structurel ne devrait être en effet que de 1,8% du PIB en 2013 selon les prévisions de la Commission européenne. Seuls cinq pays dépasseraient la barre des 3% du PIB : Malte, la Grèce, la Slovaquie, l’Espagne et l’Irlande. Ce ne serait pas la Grèce d’ailleurs qui serait la plus mal placée sur ce plan mais l’Irlande souvent présentée pourtant comme le «bon élève des pays en crise». L’évolution de la conjoncture depuis la publication de ces prévisions ne devrait pas en théorie affecter ces soldes structurels. Il n’y a donc pas lieu de demander de nouvelles mesures d’austérité aux douze autres pays de la zone euro et tout intérêt au contraire à y laisser jouer pleinement les «stabilisateurs automatiques» pour atténuer les effets de la nouvelle récession. Un tel mouvement serait également parfaitement compris par les investisseurs financiers, inquiets de voire la zone euro s’enfoncer dans la récession du fait des politiques budgétaires procycliques menées en son sein.

(1) Will it hurt, macroeconomics effects of fiscal consolidation, World economic outlook, IMF, october 2010, voir www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2010/02/pdf/c3.pdf

(2) Voir le texte du TSCG http://european-council.europa.eu/media/639232/08_-_tscg.fr.12.pdf et celui du nouveau règlement sur la mise en œuvre des procédures contre les déficits excessifs http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:0033:0040:FR:PDF

(3) Cyclical adjustment of budget balances, spring 2012 voir http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/gen_gov_data/documents/2012/ccab_spring_en.pdf

Auteur de : «la France d’après, rebondir après la crise», aux éditions les Petits Matins.